Riskienhallinta
Riskianalyysi
Riskillä tarkoitetaan yleisesti ottaen haitallisen
tapahtuman todennäköisyyden ja seurausten tuloa. Pelastustoimessa puhutaan
onnettomuusriskeistä, jolloin tarkoitetaan niitä riskejä, joihin pelastustoimen
tulee pelastustoimilain perusteella varautua. Riskienhallinnalla tarkoitetaan
pelastustoimessa riskien tunnistamista ja analysointia sekä riskien
hallintamenetelmien valintaa ja toteuttamista. Riskianalyysi on riskienhallinnan
työkalu, jonka avulla:
- tunnistetaan alueen onnettomuusriskit ja
- arvioidaan riskien merkitystä henkilöturvallisuuden, ympäristön suojaamisen
sekä taloudellisten vaikutusten näkökulmasta.
Tämän esityksen tavoitteena on arvioida Satakunnan pelastustoimi-alueen
onnettomuusriskejä ja tuottaa tausta-aineistoa Satakunnan pelastustoimen
palvelutasopäätökselle. Päätöksessä määrätään pelastustoimen resursseista ja
niiden kohdentamisesta parhaiten onnettomuusriskien
hallitsemiseksi.
Riskien tarkastelupohja
Pelastuslain
mukaisesti pelastustoimen palvelutason tulee vastata alueella esiintyviä
onnettomuusuhkia (468/2003: 12 §). Onnettomuus-uhkien arvioinnin helpottamiseksi
sekä arvioinnin yhtenäistämiseksi, on sisäasiainministeriö yhdessä
Tilastokeskuksen kanssa tuottanut aineiston, jonka pohjalta määritellään
pelastustoimen riskialueet valtakunnallisesti. Tämä aineisto on lähtökohtana
myös Satakunnan riskianalyysissä.
Riskialueiden määrittämisen lisäksi on
tärkeää tunnistaa riskikohteet, jotka ovat sinänsä riskialueesta riippumattomia
yksittäisiä kohteita ja joissa tarvitaan normaalista poikkeavia
turvallisuusjärjestelyjä.
Riskikohteiden eli pisteriskien
määrittely
Riskikohteilla tarkoitetaan sellaisia kohteita, jotka
käyttötavan, toiminnan laajuuden tai muun syyn johdosta muodostavat
tavanomaisesta poikkeavan onnettomuusriskin. Pelastustoimen tehtävänä on
tunnistaa nämä riskikohteet sekä arvioida onnettomuusriskin suuruus. Näissä
kohteissa pyritään ensisijaisesti pienentämään onnettomuusriskiä ja
seurausvaikutuksia kohteen oman turvallisuustyön kautta. Alueen pelastustoimen
tulee osaltaan tukea tätä turvallisuustyötä antamalla asiantuntija-apua
kohteiden turvallisuustyön eteenpäin viemiseksi.
Riskikohteen
määrittelyssä on monia eri muuttujia, joilla on vaikusta riskikohteeksi
määrittämiseksi. Sama toiminto voi olla toisaalla riskikohde ja toisaalla taas
ei. Tähän vaikuttavat mm. kohteen rakenteellinen paloturvallisuus ja palokunnan
toimintavalmius, mutta myös kohteen oma turvallisuustyö vaikuttaa
lopputulokseen. Kohde voi olla riskikohde siihen saakka, kunnes kohteen
turvallisuuskulttuuri on saatu nostettua sellaiseksi, että se parantaa kohteen
turvallisuutta. Poikkeusolojen merkitys riskikohteiden määrittelyssä on niin
ikään otettava huomioon.
Riskikohteet voivat olla hyvin eri suuruisia ja
niissä harjoitettava toiminto voi olla toisistaan hyvinkin poikkeavaa. Näin
riskikohteeksi voidaan määritellä yhtä lailla suuri tapahtuma tai
yleisötilaisuus, hoito- ja huoltolaitos kuin kulttuurihistoriallisesti arvokas
aluekin.
Tässä esityksessä riskit jaotellaan riskin luonteen mukaisesti
kuuteen eri ryhmään:
- yhteiskunnallisiin riskeihin
- henkilövahinkoriskeihin
- ympäristövahinkoriskeihin
- omaisuusvahinkoriskeihin
- muihin taloudellisiin riskeihin sekä
- muihin riskeihin.
Yhteiskunnallinen riski
Yhteiskunnallisella riskillä
tarkoitetaan riskiä, jossa kohteessa tapahtuva onnettomuus voi pahimmassa
tapauksessa vaikuttaa hyvinkin laajalla alueella tai syvästi yhteiskunnan
toimintaan. Kyse voi olla esimerkiksi hyödykkeiden tai raaka-aineiden tuotannon
keskeytyksestä tulipalon seurauksena tai esimerkiksi laajojen vesialueiden
saastumisesta kemikaalionnettomuuden seurauksena.
Satakunnassa tämän
tyyppisinä kohteina voidaan mainita ydinvoima-laitos, osa elintarvike-, metalli-
ja kemianteollisuudesta sekä valtakunnalliset liikennepaikat, kuten satamat ja
lentokenttä.
Henkilövahinkoriskit
Henkilövahinkoriskin
voidaan arvioida olevan keskimääräistä suuremman kohteissa, joissa kokoontuu tai
majoittuu paljon ihmisiä. Näistä kohteista on syytä erikseen mainita hoito- ja
huoltolaitokset, joiden erityispiirteenä on se, että asiakkaiden kyky
omatoimiseen pelastautumiseen on usein heikentynyt.
Toisen
riskiosaryhmän muodostavat majoitus- ja ravitsemusliikkeet, joissa erityisenä
riskitekijänä ovat usein puutteet rakennuksen käyttö-turvallisuudessa.
Kolmantena osaryhmänä voidaan pitää sellaisia teollisuuslaitoksia, joissa
tulipalon nopea kehittyminen tai muu vastaava tekijä vaarantaa kohteessa
työskentelevien turvallisuuden.
Henkilövahinkoriskien arviointi on
perusteltua suorittaa myös suurten yleisötapahtumien yhteydessä ja esimerkiksi
elämysmatkailuun liittyvien toimintojen turvallisuussuunnittelussa, joissa
pelastusviranomainen toimii usein turvallisuuden
asiantuntijana.
Henkilövahinkoriskejä on Satakunnassa kaikkialla.
Tilastollisesti voidaan määritellä todennäköisyys eri kohteissa esimerkiksi
moniuhriselle tulipalolle. Nämä todennäköisyydet jäävät luonnollisesti pieniksi,
mutta kohteiden määrä maakunnassa aiheuttaa sen, että jossakin päin Satakuntaa
moniuhrinen palo on odotettavissa. Tämän johdosta on perusteltua panostaa
erityisesti hoito- ja huoltolaitosten turvallisuuden parantamiseen monipuolisen
riskikohdeprosessin
avulla.
Ympäristövahinkoriski
Ympäristövahinkojen
mahdollisuus on kaikkialla, missä käsitellään tai kuljetetaan haitallisia tai
vaarallisia kemikaaleja. Riskiä lisää pohja-vesialueiden, vesistöjen tai
arvokkaiden luontoalueiden läheisyys. Satakunnassa vaarallisten aineiden
laajamittaista käsittelyä ja varastointia suorittavat kohteet on kartoitettu
(TUKES-kohteet), samoin käytössä on vaarallisten aineiden kuljetusreittien
sijainti merkittävimmiltä osiltaan (Liikenne- ja viestintäministeriön selvitys
vaarallisten aineiden kuljetuksista). Tärkeillä pohjavesialueilla olevien
maanalaisten öljysäiliöiden tiedot ovat paikoin puutteellisia.
Maaperän
ja vesistöjen saastumisen lisäksi on huomioitava onnettomuustilanteessa ilmaan
pääsevän vaarallisen aineen vaikutukset
ympäristöön.
Omaisuusvahinkoriski
Omaisuusvahinkoriski on
merkittävä pääasiassa kohteille itselleen sekä vakuutusyhtiölle, joka on
vakuuttanut kohteen. Pelastustoimen kannalta tarkasteltuna näihin kohteisiin
liittyy kuitenkin tekijöitä, joiden johdosta pelastusviranomaisen on perusteltua
olla mukana tukemassa kohteen riskienhallintatyötä ja tarvittaessa olla
tunnistamassa kohteen riskitekijöitä yhdessä toiminnan harjoittajan
kanssa.
Kulttuurihistoriallisiin kohteisiin liittyvät riskit voidaan
sisällyttää tähän ryhmään, vaikka aiheutunutta vahinkoa ei voidakaan mitata
pelkästään rahassa.
Satakunnassa merkittäviä taloudellisia arvoja liittyy
paperi-, prosessi- ja energiateollisuuteen sekä metalli- ja
laivanrakennusteollisuuteen. Näissä tapahtuvien onnettomuuksien kertavahinko voi
olla kymmeniä miljoonia euroja. Kulttuurihistoriallisia kohteita edustaa mm.
maailmanperintökohde Vanha Rauma, jossa rakennustapa asettaa pelastustoimelle
erityisiä haasteita kulttuuriperinnön suojelemiseksi.
Muu
taloudellinen riski
Muina taloudellisina riskeinä voidaan pitää
vahingon välillisiä vaikutuksia. Tällaisia ovat esimerkiksi vahingon seurauksena
uhattuna olevat työpaikat ja toiminnan loppumisesta tai siirtymisestä aiheutuvat
verotulojen menetykset. Erityisesti näitä vaikutuksia tulee tarkastella kuntien
näkökulmasta, koska seurausten vaikutukset pahimmillaan saattavat merkitä kunnan
verotulojen romahtamista. Perusteltua on pohtia sitä, millä foorumilla näiden
vaikutusten arviointia tehdään; peruskunnissa vai alueen
pelastustoimessa.
Muu taloudellinen riski on suurempi kunnissa, joissa
asukasluku on pieni. Tämä johtuu siitä, että tällöin suhteellisesti pienemmät
onnettomuusvahingot voivat aiheuttaa paineita kunnan taloudelle.
Muut
riskit
Muut tekijät, joita onnettomuusriskin merkitystä arvioitaessa
on huomioitava, voivat liittyä esimerkiksi onnettomuuden hallittavuuteen.
Kohteessa tapahtuva onnettomuus voi merkitä erityisiä haasteita mm.
pelastustoimintaan osallistuville henkilöille, tarvittavalle kalustolle tai
johtamistoiminnalle, minkä johdosta kohteita voidaan pitää
riskikohteina.
Edellä esitetyn luokittelun pohjalta riskejä voidaan jakaa
maakunnallisiin, toimialue- ja toimipaikkakohtaisiin riskeihin riippuen siitä,
mikä on riskin vaikutus tarvittaviin pelastustoimen resursseihin, millainen on
riskin media-arvo, jne. Tämän tarkastelun kautta voidaan arvioida paremmin mm.
pelastustoimintaan tarvittavien voimavarojen määrää sekä tarvittavia
johtamisjärjestelyjä.
Pelastuslaitos on kartoittanut Satakunnan
riskikohteet, mutta kohteiden yhteismitallinen esittäminen on vaikeaa yhtenevien
tai vertailukelpoisten kriteerien puuttuessa. Riskikohteiden määrittely ja
arviointi tullaan suorittamaan jatkossa laadittavan pisteytysjärjestelmän
perusteella. Samalla tullaan määrittämään ne keinot, joilla pelastustoimi pyrkii
pienentämään riskiä näissä kohteissa. Riskikohteiden yhtenäisen arvioinnin
avulla pelastustoimen resurssien käyttöä voidaan parhaiten suunnata vaaraa
aiheuttavien kohteiden turvallisuustyön tukemiseen.
Riskialueiden
määrittäminen
Sisäasiainministeriön tuottaman riskiaineiston lähtökohtana on maan jakaminen
250 m * 250 m suuruisiin riskiruutuihin, joille kullekin ruudulle on määritetty
oma riskiluokka (I – IV). Riskiluokan määräytymisessä tärkeimpinä tekijöinä ovat
ruudun alueella asuvien henkilöiden määrä sekä rakennettu kerrosala.
Tutkimuksissa näiden on todettu olevan selvä syy-yhteys rakennuspalojen määrään.
Edelleen on tilastojen perusteella voitu osoittaa, että yhtä rakennuspaloa
kohden pelastustoimella on noin yhdeksän muuta kiireelliseksi luokiteltavaa
tehtävää. Riskiruudulle voidaan poikkeustapauksessa määritellä riskiluokka myös
tapahtuneiden onnettomuuksien tai muun syyn perusteella.
Riskiruudun riskiluokka määräytyy asukasluvun perusteella seuraavasti:
| Riskiluokka | Asukasluku/riskiruutu |
| RL I | yli 250 |
| RL II | 60 - 250 |
| RL III | 10 - 60 |
| RL IV | alle 10 |
Riskiruudun riskiluokka määräytyy kerrosalan perusteella seuraavasti:
| Riskiluokka | Kerrosala/riskiruutu |
| RL I | yli 10 000 m² |
| RL II | 2 500 – 10 000 m² |
| RL III | 250 – 2 500 m² |
| RL IV | alle 250 m² |
Yksittäisistä riskiruuduista muodostetaan riskialueita. Riskialue
muodostuu mikäli vierekkäin on useita (vähintään kymmenen) samaan
riskiluokkaan kuuluvia riskiruutuja. Maanteiden osalta riskialue muodostuu suoraan tieosuuden riskiluokan perusteella kilometrin mittaiselle tieosuudelle seuraavasti:
| Riskialue | Onnettomuuksia/km |
| RA I | yli 1/a |
| RA II | 0,5 – 1/a |
| RA III | 0,1 – 0,5/a |
| RA IV | alle 0,1/a |
Satakunnan väestö asuu eri riskialueilla seuraavasti:
| Riskialue | Asukkaita |
| RA I | noin 24 000 henkilöä |
| RA II | noin 102 500 henkilöä |
| RA III | noin 54 500 henkilöä |
| RA IV | noin 53 000 henkilöä |
Onnettomuusriskien hallinnan kehittämistarpeet
Onnettomuusriskien hallinta on yläkäsite, joka sisältää onnettomuuksien ehkäisyn, pelastustoiminnan ja väestönsuojelun.
Onnettomuusriskien hallinnan avulla näitä kolmea pelastustoimen ydintehtävää
sovitetaan yhteen ja johdetaan kokonaisuuden kannalta parhaalla tavalla.
Onnettomuusriskien hallinnan tehtävänä on:
- ylläpitää ja täydentää riskikuvaa
- kehittää tilasto- ja analyysimenetelmiä
- esittää voimavarojen kohdentamista
- johtaa sisäistä riskienhallintatyötä sekä
- ohjata ja koordinoida onnettomuuksien ehkäisyn, pelastustoiminnan ja väestönsuojelun toimialoja.
Satakunnan pelastustoimen onnettomuusriskien hallinnan keskeisimmät kehittämistarpeet ovat:
- vastuuprofiilien luominen eri toimialojen vastuuhenkilöille
- riskikohteiden arviointityökalun luominen ja käyttöönotto
- Pronto-tilastoinnin luotettavuuden parantaminen sekä
- sisäisen riskienhallinnan kehittäminen yhdessä työnsuojelu-,
koulutus- ja hallinto-organisaatioiden kanssa.